Capítulo 36. La Proposición No de Ley: contenido, alcance y objetivos.

Capítulo 36. La Proposición No de Ley: contenido, alcance y objetivos.

Congreso de los Diputados, sede de la Comisión de Seguridad Vial donde se presentó la Proposición No de Ley sobre el autocaravanismo en 2010.

Tras analizar en el capítulo anterior el contexto en el que se planteó la nueva iniciativa parlamentaria, resulta necesario explicar con mayor detalle qué es una Proposición No de Ley (PNL), cuál es su alcance y qué objetivos concretos perseguía la presentada en mayo de 2010 en la Comisión de Seguridad Vial del Congreso de los Diputados por la diputada Ana María Chacón Carretero.

¿Qué es una Proposición No de Ley?.

Las Proposiciones No de Ley son iniciativas parlamentarias mediante las cuales los grupos políticos formulan propuestas de resolución a la Cámara.

Su finalidad no es aprobar una ley, sino:

• instar al Gobierno a realizar determinadas actuaciones
• expresar la posición del Parlamento sobre un asunto
• establecer orientaciones para la acción política y administrativa

Estas iniciativas pueden debatirse y aprobarse, o no, tanto en comisión como en el pleno de la Cámara.

En esencia, se trata de instrumentos políticos que permiten al Parlamento impulsar acciones sin necesidad de desarrollar una nueva norma con rango de ley.

Un planteamiento claro: no era necesario legislar más.

En el caso del autocaravanismo, Ana María Chacón tenía una idea muy clara desde el inicio: no era necesario crear una nueva ley específica.

La actividad autocaravanista ya estaba regulada por un conjunto de normas existentes que, correctamente interpretadas y aplicadas, permitían su desarrollo.

El problema no era jurídico, sino de:

• conocimiento
• interpretación
• aplicación de esas normas

En otras palabras: no se trataba de crear nuevas reglas, sino de entender y aplicar correctamente las que ya existían.

El objetivo de la PNL.

La PNL presentada en 2010 respondía a una necesidad evidente: analizar qué había ocurrido tras la aprobación de la moción del Senado de 2006 y el trabajo desarrollado en el GT-53.

Después de varios años, era necesario evaluar:

• qué medidas se habían aplicado
• cuáles no
• y por qué

El objetivo principal era, por tanto, instar al Gobierno a retomar el proceso y realizar un seguimiento efectivo de lo ya acordado.

Medidas propuestas.

Ver documento

De forma resumida, la PNL planteaba varias líneas de actuación:

1. Reactivar el grupo de trabajo.

• Reunir nuevamente al GT-53, o crear uno equivalente
• Evaluar el grado de cumplimiento de las medidas adoptadas
• Analizar los problemas detectados en su aplicación

2. Impulsar la adaptación normativa.

• Instar a distintos ministerios —especialmente la DGT, Fomento y Medio Ambiente—
• Adaptar normas de circulación
• Revisar aspectos como la velocidad de las autocaravanas
• Mejorar la señalización y los servicios específicos

Todo ello con el objetivo de converger con los criterios ya existentes en otros países europeos.

3. Difundir y aplicar los criterios existentes.

• Colaborar con la FEMP para difundir la Instrucción 08/V-74 y el Manual
• Promover su aplicación efectiva por parte de los ayuntamientos
• Evitar interpretaciones erróneas o restrictivas

4. Coordinar a las administraciones.

• Trabajar con las Comunidades Autónomas dentro de sus competencias
• Clarificar la aplicación de las normas de tráfico frente a las turísticas
• Definir con mayor precisión el ámbito de actuación de cada administración

El alcance real de la PNL.

Es importante entender que una PNL no tiene carácter vinculante.

No obliga directamente al Gobierno a legislar ni a ejecutar medidas de forma inmediata.

Sin embargo, sí tiene un valor político significativo:

• marca una posición del Parlamento
• impulsa la acción del Gobierno
• permite reactivar procesos que han quedado estancados

En este caso, la PNL suponía un nuevo impulso institucional al trabajo iniciado en el Senado.

Tiempo, complejidad y realidad administrativa.

Como ya se había comprobado en el proceso anterior, la complejidad del sistema competencial español hace que este tipo de iniciativas requieran tiempo, pero también control, seguimiento y presión por parte del colectivo, elementos que en gran medida han faltado.

• Estado
• Comunidades Autónomas
• Ayuntamientos

actúan a ritmos diferentes y con competencias propias.

Por ello, la aplicación de las medidas no puede ser inmediata ni uniforme.

Un factor determinante: el clima de colaboración.

Para que este tipo de iniciativas llegue a buen término, es imprescindible un clima de colaboración entre:

• administraciones
• responsables políticos
• el propio colectivo autocaravanista

Sin embargo, la realidad con la que tuvieron que trabajar tanto la diputada Chacón como los responsables de la administración no siempre fue la más adecuada.

La falta de unidad y los conflictos internos dentro del sector asociativo dificultaron en muchos casos ese proceso.

Reflexión sobre el papel del colectivo.

En mi opinión, para avanzar en este tipo de procesos es necesario un ejercicio de responsabilidad colectiva.

Las asociaciones no son solo un nombre: son las personas que las componen y las representan, y son responsables de su comportamiento y de su capacidad de interlocución.

Para generar un entorno de colaboración real, es imprescindible:

• actuar con generosidad
• facilitar el relevo
• permitir la entrada de nuevas ideas y formas de trabajo

Una experiencia personal.

Los tres compañeros que iniciamos este proceso con la moción del Senado hemos trabajado todo el proceso prácticamente solos.

Por ello hemos intentado, en diversas ocasiones, dar paso a otras personas. Sin embargo, esto no siempre ha sido posible.

En nuestro caso, tanto Pablo como yo hemos seguido colaborando porque desde el ámbito institucional se nos ha continuado solicitando ayuda.

¿Por qué?

No por una cuestión personal, sino por una razón muy concreta:

la capacidad de interlocución.

No se trata de ser más o menos capaces, sino de saber relacionarse con la administración, entender sus tiempos, sus formas y sus necesidades, y comprender cuál es realmente la labor que se nos solicita: la de personas de consulta, no de decisión.

Conclusión:

La PNL presentada en 2010 no pretendía abrir un nuevo camino, sino retomar el ya iniciado.

Su objetivo era claro: evaluar, corregir y dar continuidad a un proceso que, pese a estar bien definido, no se había aplicado correctamente.

Una vez más, el problema no era la falta de normas.

Era su aplicación.

Capítulo 35. El regreso a las Cortes Generales: la Proposición No de Ley en el Congreso.

Capítulo 35. El regreso a las Cortes Generales: la Proposición No de Ley en el Congreso.

Comisión de Seguridad Vial del Congreso de los Diputados, ámbito en el que se planteó la nueva iniciativa parlamentaria sobre el autocaravanismo.

Tras la presentación del Manual de Movilidad en Autocaravana y la finalización de los trabajos del GT-53, se abrió un periodo en el que, aparentemente, el proceso entró en una fase de menor actividad. Nuestro país atravesaba además un nuevo ciclo de elecciones generales.

En ese contexto, Ana María Chacón pasó de senadora a ser elegida diputada en el Congreso de los Diputados, donde, entre otras responsabilidades, formaba parte de la Comisión de Seguridad Vial.

Sin embargo, como ya se había intuido desde el principio, el recorrido de este proyecto no había terminado.

La entonces senadora Ana María Chacón ya había dejado entrever esta posibilidad en una entrevista concedida en julio de 2006 a la revista El Camping y su Mundo, poco después de la aprobación de la moción en el Senado. En ella apuntaba que, con el tiempo, el asunto podría volver a tratarse en las Cortes Generales.

El tiempo le dio la razón.

Un periodo de transición.

Entre 2008 y finales de 2009 se produjo una etapa de transición.

Tras la finalización del GT-53 y la publicación de sus resultados, el proceso entró en una fase de cierta paralización. Las entidades implicadas habían cumplido su papel y, como suele ocurrir en este tipo de iniciativas, era necesario un tiempo para que las medidas adoptadas fueran asimiladas, evaluadas e implementadas por la sociedad a la que iban destinadas.

Durante ese periodo, aunque mi implicación directa en la reivindicación autocaravanista había disminuido, seguí manteniendo contacto —no ya en el entorno asociativo, del que como ya he comentado me había desvinculado—, sino con la ya diputada Ana María Chacón y con personas vinculadas a la Dirección General de Tráfico.

El planteamiento de una nueva iniciativa.

A finales de 2009, Ana María Chacón retomó el contacto.

La evolución del proceso, el tiempo transcurrido y la experiencia acumulada habían permitido observar cómo se estaban aplicando —o no— los acuerdos alcanzados en el Senado y desarrollados en el GT-53.

Como bien entendía la diputada, las acciones de gobierno requieren un periodo de maduración. Y en un ámbito tan complejo como el del autocaravanismo, condicionado por múltiples competencias y sensibilidades, ese tiempo resultaba aún más necesario.

Sin embargo, se constató que las medidas adoptadas en el plano político no se estaban desarrollando en el ámbito ejecutivo conforme a lo previsto.

Había llegado el momento de dar un nuevo paso.

Su planteamiento fue claro: preparar y presentar una nueva iniciativa parlamentaria en la Comisión de Seguridad Vial del Congreso de los Diputados, en forma de Proposición No de Ley (PNL).

Colaborar en la preparación de la PNL.

A raíz de ese contacto, tanto Pablo Higuera como yo mismo valoramos la posibilidad de colaborar nuevamente en el proceso.

Nuestra decisión fue clara: seguir aportando, de forma desinteresada, nuestra experiencia y conocimiento, como ya habíamos hecho en etapas anteriores.

Con ese objetivo, retomamos el trabajo conjunto con la diputada Chacón, generando nuevamente un flujo continuo de intercambio de documentación, argumentos y propuestas basados en la evolución del autocaravanismo.

Aunque la diputada disponía ya de una amplia base documental —procedente tanto de la moción del Senado como del GT-53—, era necesario actualizar, estructurar y adaptar esa información a las exigencias propias de la exposición de motivos de la nueva iniciativa parlamentaria.

Ana María Chacón volvió a demostrar su conocimiento del procedimiento y su capacidad de trabajo, optando por desarrollar esta iniciativa con personas de su confianza, elegidas libremente y sin presiones externas.

Por nuestra parte, siempre hemos entendido que, mientras esté en nuestras manos, su trabajo contará con nuestra colaboración.

Un proceso conocido, pero no inmediato.

Para quienes ya habíamos seguido el desarrollo de la moción del Senado, el proceso de elaboración de la PNL no resultaba nuevo.

Los cauces parlamentarios, los tiempos de tramitación y la necesidad de fundamentar adecuadamente cada propuesta hacían que este tipo de iniciativas requirieran un trabajo riguroso y prolongado.

Nada de esto se construye de un día para otro.

Intereses paralelos.

Mientras desarrollábamos este trabajo, otros actores del sector se movían en paralelo.

Algunas entidades vinculadas al camping-caravaning, agrupadas en torno a lo que denominaban GTP, trataban de impulsar iniciativas similares a través de otros cauces políticos.

Incluso llegaron a intentar promover la presentación de una PNL con una diputada de un grupo parlamentario de la oposición.

Este tipo de situaciones, lejos de ser excepcionales, forman parte de la dinámica habitual de la política en ámbitos donde confluyen intereses diversos.

Un nuevo paso en el proceso.

La preparación de esta Proposición No de Ley supuso, en definitiva, la continuidad de un trabajo que había comenzado años atrás en el Senado.

No se trataba de iniciar un nuevo camino, sino de dar seguimiento a un proceso ya iniciado, evaluando su desarrollo y tratando de corregir sus carencias.

En el fondo, la iniciativa planteaba una pregunta clara al Gobierno:

¿qué había pasado con todo aquello?

En un capítulo posterior analizare el contenido de esta PNL y el alcance real que tuvo dentro del proceso de regulación del autocaravanismo en España.

Capítulo 34. Cuando las normas existen, pero no se aplican.

Capítulo 34. Cuando las normas existen, pero no se aplican.

Inauguración del área de Liérganes (Cantabria), una de las primeras áreas municipales de autocaravanas en España (2004), ejemplo del esfuerzo del colectivo por desarrollar infraestructuras frente a la falta de una aplicación homogénea del marco normativo.

Tras analizar en los capítulos anteriores la elaboración del marco normativo y su posterior desarrollo en las ordenanzas municipales, surge una pregunta inevitable:

si las normas estaban definidas, ¿por qué no se aplicaron de forma homogénea?

El GT-53, la Instrucción 08/V-74, el Manual de Movilidad en Autocaravana y la propia ordenanza tipo de la FAMP habían establecido un conjunto de criterios claros, coherentes y técnicamente sólidos.

Sin embargo, la realidad fue muy distinta.

En lugar de una aplicación uniforme, lo que se produjo fue una fragmentación normativa generalizada, en la que cada municipio interpretó y aplicó las normas según su propio criterio.

Este resultado no fue casual.

Fue consecuencia de una serie de factores estructurales que, combinados, impidieron que el modelo definido llegara a consolidarse.

La falta de control institucional.

El primer elemento a considerar es el papel del Estado.

Desde el punto de vista normativo, el Poder Legislativo con la aprobación de la moción del Senado en el año 2006 y la Administración General del Estado cumplieron su función. A través de la Dirección General de Tráfico, se definieron criterios claros sobre circulación, parada y estacionamiento de las autocaravanas.

Sin embargo, ese esfuerzo no fue acompañado de mecanismos efectivos de seguimiento o control.

No se establecieron:

• sistemas de supervisión sobre la aplicación de los criterios
• mecanismos de coordinación con los ayuntamientos
• ni instrumentos para corregir desviaciones

En la práctica, esto supuso que, una vez definidos los criterios, su aplicación quedó completamente descentralizada.

El Estado legisló, pero no garantizó la aplicación de lo legislado.

La aplicación por parte de la autoridad.

El segundo factor clave fue la forma en que las normas fueron interpretadas y aplicadas por las autoridades locales.

La llegada del autocaravanismo como fenómeno creciente encontró, en muchos casos, a las administraciones y a los cuerpos policiales sin una formación específica ni un conocimiento claro de la actividad.

Ante esta situación, se produjo una reacción comprensible, pero no siempre adecuada:

• interpretación restrictiva de las normas
• aplicación basada en la percepción más que en el criterio técnico
• y, en muchos casos, un exceso de celo ante una actividad desconocida

La autocaravana dejó de ser tratada como un vehículo para convertirse, en la práctica, en un elemento problemático e incómodo desde el punto de vista del orden público.

Lo que no se conocía, se tendía a limitar.

Esta circunstancia generó una aplicación desigual de la normativa, incluso dentro de un mismo territorio.

La ausencia de una formación homogénea.

Ligado a lo anterior, es necesario destacar la falta de una política clara de formación.

No existió una estrategia coordinada, desde el Ministerio del Interior o la propia DGT —a través de las Delegaciones del Gobierno o las Jefaturas Provinciales de Tráfico— orientada a:

• formar de manera homogénea a los cuerpos policiales
• trasladar de forma clara los criterios del GT-53
• y unificar la interpretación de la normativa

En ausencia de estas directrices básicas, cada administración actuó según su propio criterio.

Esto contribuyó decisivamente a la fragmentación.

En la jornada de presentación del Manual de Movilidad en Autocaravana, como ya comenté en otro capítulo. En conversacion con los responsables de normativa de la DGT, Sres, Ledesma y De las Alas, informamos a éstos de la situación de la ilegalidad informativa que con respecto a las autocaravanas se estaba dando en los agentes encargados de la circulación de vehículos.

Ver documento.

La debilidad del movimiento asociativo.

El tercer factor, no menos importante, se encuentra en el propio colectivo autocaravanista.

A pesar de los avances conseguidos en el ámbito institucional, el movimiento asociativo no logró consolidar una estructura nacional fuerte capaz de defender y hacer seguimiento de esos logros.

El modelo asociativo español está fuertemente influido por el origen de muchos usuarios en el campismo, una actividad de ocio y convivencia donde la mayoría de los problemas ya están resueltos mediante normativa específica e infraestructuras adecuadas.

Sin embargo, el autocaravanismo es una actividad viajera que presenta numerosos problemas aún sin resolver.

En este contexto, muchas asociaciones han carecido de una mentalidad claramente reivindicativa. De todas formas, hay que tener siempre presente que el mundo de la reivindicación es muy exigente y complicado, y las familias que se compran una autocaravana, muchas de ellas bastantes problemas tienen en sus vidas cotidianas, como para complicarse la vida en una actividad de ocio, de la que no dependen cuestiones fundamentales como su trabajo, salud o pensión.

Las juntas directivas, generalmente no remuneradas y de carácter altruista, acceden en muchos casos por falta de relevo, sin un programa definido y con dificultades para garantizar la renovación.

Esto ha generado dos situaciones:

• permanencias excesivamente prolongadas en los cargos
• o, en otros casos, una inestabilidad constante.

Ambas dinámicas han dificultado la continuidad de proyectos y estrategias.

El relevo es necesario, porque con él no solo cambian las personas, sino también las ideas y las formas de trabajo.

Una estructura fragmentada.

Las asociaciones han estado marcadas, en gran medida, por:

• una fuerte regionalización
• la actuación en ámbitos territoriales limitados
• y la falta de coordinación y representación efectiva a nivel nacional.

En muchos casos, los esfuerzos se centraron en resolver problemas locales o en promover infraestructuras —especialmente áreas de servicio— dentro de cada territorio.

Esto ha dado lugar a una realidad desigual, una auténtica España de varias velocidades.

Sin embargo, faltó una visión global.

Se trabajó mucho en el ámbito territorial, pero no siempre se trabajó en común.

Una actividad sin fronteras, una representación fragmentada.

El autocaravanismo es, por definición, una actividad itinerante.

El usuario no se limita a un territorio, sino que recorre distintas comunidades, municipios y países.

Sin embargo, su representación en España no ha seguido esa misma lógica.

Mientras el autocaravanista viaja sin fronteras, su defensa ha estado fragmentada territorialmente.

Esta contradicción ha tenido consecuencias claras:

• ausencia de una estrategia común
• dificultad para defender criterios homogéneos
• pérdida de capacidad de interlocución ante las administraciones.

El modelo territorial como contexto.

La regulación del tráfico corresponde al Estado, pero la ordenación del espacio urbano es competencia municipal.

Este modelo favorece la diversidad normativa, pero no necesariamente la fragmentación.

La falta de coordinación convirtió la diversidad en desigualdad.

El resultado: un sistema fragmentado

• normas correctas
• pero aplicación desigual

• cada municipio estableció sus propios criterios
• la seguridad jurídica se debilitó
• el autocaravanista se enfrentó a una realidad imprevisible.

Reflexión:

El problema del autocaravanismo en España no ha sido la falta de normas, sino la falta de coherencia en su aplicación.

• El modelo existía
• Los criterios estaban definidos
• Las herramientas estaban disponibles
• Pero no se aplicaron de forma coordinada.

Conclusión:

• Falló la coordinación institucional
• Falló la aplicación por parte de la autoridad
• Falló, en parte, la capacidad del colectivo.

No falló la norma.

Falló el sistema.

Y como consecuencia, el problema no solo persistió, sino que se consolidó en el tiempo.

Capítulo 33. Las ordenanzas municipales: de la propuesta de la FAMP a la realidad fragmentada.

Capítulo 33. Las ordenanzas municipales: de la propuesta de la FAMP a la realidad fragmentada.

Pleno municipal del Ayuntamiento de Santander, escenario donde se aprueban ordenanzas que condicionan el desarrollo del autocaravanismo a nivel local.

Tras la elaboración de la ordenanza tipo por parte de la FAMP, el camino parecía claro. Por primera vez, los ayuntamientos disponían de una herramienta concreta para trasladar al ámbito municipal los criterios establecidos en el GT-53 y en la Instrucción 08/V-74.

Sin embargo, como pronto se comprobaría, disponer de un modelo no garantizaba su aplicación.

El desarrollo normativo del autocaravanismo en España quedó, en la práctica, en manos de cada municipio, sin control por parte de nadie —ni del Estado ni de los propios usuarios—, dando lugar a una realidad tan diversa como desigual.

De la homogeneidad posible a la dispersión real.

La ordenanza tipo de la FAMP ofrecía una base común:

• definiciones claras
• criterios jurídicos coherentes
• equilibrio entre derechos, regulación y planificación de infraestructuras

Pero su aplicación no fue generalizada.

En lugar de una implantación homogénea, lo que se produjo fue una proliferación de ordenanzas municipales independientes, cada una con su propio enfoque, sus propias limitaciones y, en muchos casos, sus propias interpretaciones.

El resultado fue un mapa normativo fragmentado.

Casos reales: una visión del conjunto

El análisis de distintas ordenanzas municipales o legislación regional, muchas de ellas recogidas en el apartado de legislación de este blog, permite observar con claridad esa diversidad de enfoques.

Ver apartado de legislación

Santander: la ordenanza como instrumento restrictivo.

El caso de Santander es uno de los más significativos dentro del panorama nacional.

Ver ordenanza

A través de distintas medidas regulatorias, el estacionamiento de autocaravanas ha quedado fuertemente limitado en amplias zonas del municipio, ya sea mediante restricciones directas o mediante condicionantes indirectos.

En la práctica, esto supone:

• una limitación generalizada del estacionamiento
• una exclusión efectiva del espacio urbano
• y una clara desviación del modelo propuesto por la FAMP.

Oviedo: referencia dentro del marco asturiano.

En el caso de Oviedo, la regulación municipal se enmarca dentro del contexto normativo del Principado de Asturias, que ha incorporado criterios alineados con los principios del GT-53.

Una autocaravana no está acampada cuando no despliega elementos, no vierte residuos y no excede su perímetro.

Esto sitúa a Oviedo en una posición más próxima al enfoque técnico correcto, al menos desde el punto de vista normativo.

No obstante, como ocurre en la mayoría de los casos, la clave no está solo en la norma, sino en su aplicación práctica.

San Sebastián: regulación urbana con tensiones.

San Sebastián representa un modelo característico de ciudad turística con alta presión sobre el espacio público.

Se configura así un modelo intermedio:

• reconocimiento formal
• pero limitación práctica

La Coruña: regulación en contexto urbano costero.

La regulación se orienta hacia el control del espacio urbano, con:

• limitaciones de uso en determinadas zonas
• restricciones derivadas del estacionamiento regulado
• ausencia de infraestructuras suficientes.

Cádiz: turismo y restricción del espacio.

• el estacionamiento está limitado
• los espacios habilitados son escasos
• la integración del autocaravanismo es reducida.

León: una aproximación más equilibrada.

• desarrollo de áreas específicas
• integración progresiva del autocaravanismo
• regulación menos restrictiva.

Ordenar el uso del espacio, en lugar de excluirlo.

Barcelona: la complejidad de la gran ciudad.

• estacionamiento fuertemente condicionado
• múltiples restricciones
• alejamiento del modelo FAMP.

San Miguel de Abona: una ordenanza moderna.

Ver ordenanza

• regulación específica
• desarrollo de zonas
• condiciones claras de uso.

Tres modelos claramente diferenciados.

🟢 Modelo alineado con FAMP

• San Miguel de Abona
• León
• Oviedo

🟡 Modelo híbrido

• San Sebastián
• La Coruña
• Cádiz

🔴 Modelo restrictivo

• Santander
• Barcelona

La ausencia de un criterio común.

Un mismo vehículo podía ser tratado de forma completamente distinta según el municipio.

El fracaso de la armonización.

• falta de impulso institucional
• falta de seguimiento
• falta de coordinación

Consecuencias.

• inseguridad jurídica
• conflictos con administraciones
• dificultades para viajar
• percepción errónea del autocaravanismo

Reflexión:

El problema del autocaravanismo en España no ha sido la falta de normas, sino la falta de coherencia en su aplicación.

Conclusión:

• El modelo estaba definido
• Las herramientas estaban disponibles
• Pero no se consolidaron.

Y como consecuencia, el problema no solo persistió, sino que se amplificó.